政府采購制度是市場經(jīng)濟(jì)條件下財政支出管理的一項(xiàng)基本制度，對于提高財政支出效益，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力具有重要作用。目前，政府工程采購的一種新模式??代建制，正在全國各地試點(diǎn)并有趨熱之勢。

　　理性回歸

　　對政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)采用了上百年時間。我國從1999年開始，在上海試點(diǎn)市政項(xiàng)目的“代建制”。去年在《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》中要求各地政府盡快在市政項(xiàng)目中推行“代建制”。自去年以來，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是西部內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)，代建制在政府的強(qiáng)力推動下，正在全面推開。

　　北京作為試行代建制的先行地區(qū)，北京市近期公布的《北京市政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》規(guī)定，試行代建制的項(xiàng)目包括機(jī)關(guān)、醫(yī)院、大中院校的樓堂館所以及公路等各類政府投資項(xiàng)目。據(jù)了解，目前，面對2008年要投入使用的龐大的奧運(yùn)工程建設(shè)，北京市首次在中國科學(xué)技術(shù)館新館、奧運(yùn)網(wǎng)球中心、曲棍球場、沙灘排球場、射箭館、工人體育場和工人體育館改造以及羽毛球館等奧運(yùn)項(xiàng)目上通過公開招標(biāo)，全面推行項(xiàng)目“代建人”制，其中中國科學(xué)技術(shù)館新館成為了最先啟動的代建項(xiàng)目。

　　《廣州市政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制管理試行辦法》規(guī)定從2005年7月1日開始，財政資金投資占50%以上，投資額5000萬元以上的市政項(xiàng)目，均納入“代建制”范圍。這些項(xiàng)目包括：環(huán)境保護(hù)、市政道路等公用事業(yè)項(xiàng)目，民政及社會福利等社會事業(yè)項(xiàng)目，看守所、勞教所、戒毒所等政法設(shè)施以及各個政府部門的辦公用房。同時還規(guī)定，市政項(xiàng)目的代建單位，必須根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》的規(guī)定，一般通過招標(biāo)確定，代建單位與項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)無隸屬關(guān)系和其他利益關(guān)系。

　　9月，中國殘疾人聯(lián)合會和北京天鴻集團(tuán)舉行了中國殘疾人體育綜合訓(xùn)練基地代建合同簽約儀式，這標(biāo)志著第一個中央投資“代建制”試點(diǎn)項(xiàng)目正式啟動。

　　9月，河南省建設(shè)廳出臺了《關(guān)于推行政府投資工程建設(shè)項(xiàng)目代建制的指導(dǎo)意見》，以進(jìn)一步保證工程質(zhì)量，控制工程造價，提高政府投資的效益。據(jù)介紹，代建制試點(diǎn)將在政府投資的房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程范圍內(nèi)開展。對于非經(jīng)營性的政府投資工程，實(shí)行項(xiàng)目代建制，既可全程代建也可工程代建。全程代建即從項(xiàng)目的可行性分析、項(xiàng)目手續(xù)審批、施工圖設(shè)計、招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量、竣工驗(yàn)收等，對項(xiàng)目實(shí)施全過程管理。工程代建則從設(shè)計和概算結(jié)束后，到竣工驗(yàn)收和結(jié)算前，對項(xiàng)目實(shí)施施工過程管理。

　　10月中旬，海南省首條以代建制模式建設(shè)的高速公路??海口市繞城高速公路開工建設(shè)。

　　11月21日，寧夏博物館、寧夏圖書館和寧夏科技館三館代建合同簽字儀式在銀川舉行。據(jù)寧夏政府采購中心介紹，三館建設(shè)工程是自治區(qū)重點(diǎn)社會公益性建設(shè)項(xiàng)目和自治區(qū)成立五十周年重點(diǎn)獻(xiàn)禮項(xiàng)目，為了保障工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，寧夏在這些項(xiàng)目上首次引進(jìn)“代建制”。

　　鑒于全國各地興起的代建制，為便于統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，國家發(fā)改委投資司近日透露，《中央預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目“代建制”試行管理辦法》將于近期出臺。據(jù)專家估計，全國大約每年有6000億元的政府投資工程進(jìn)入代建制運(yùn)行。

　　代建單位組建

　　代建制，即政府投資項(xiàng)目通過招標(biāo)選擇專業(yè)化的項(xiàng)目建設(shè)機(jī)構(gòu)作為代建單位，由項(xiàng)目代建單位全面負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，項(xiàng)目建成后移交給項(xiàng)目使用單位。其作用是體現(xiàn)了“投資、建設(shè)、管理、使用”職能的彼此分離，可以有效避免擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，增加建設(shè)內(nèi)容等行為，以及“概算超估算、預(yù)算超概算、結(jié)算超預(yù)算”的三超問題，達(dá)到提高投資效益和管理水平的目的。

　　國家發(fā)改委投資研究所副研究員吳亞平撰文指出，“代建制”是地方政府在改革政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施模式中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。目前，政府投資項(xiàng)目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式：第一，組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，如深圳市建筑工務(wù)署、安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心、珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心。從一些事業(yè)單位性質(zhì)的建管機(jī)構(gòu)隸屬關(guān)系看，有的隸屬政府投資主管部門，如安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理中心為安徽省發(fā)展改革委的直屬事業(yè)單位；有的隸屬政府建設(shè)主管部門，如珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心即為珠海市建設(shè)局管理的事業(yè)單位；有的是獨(dú)立于投資、建設(shè)主管部門的政府直屬的事業(yè)機(jī)構(gòu)，如深圳市建筑工務(wù)署。

　　第二，選擇社會中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司。一是有限選定代建機(jī)構(gòu)，如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項(xiàng)目管理公司作為代建單位，對于某個具體項(xiàng)目，由政府投資主管部門從這3家單位中選擇一家作為代建單位。又如，上海市選定11家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司。二是通過公開招標(biāo)或招募方式選定代建單位，如北京市通過公開招標(biāo)方式擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司作為代建單位。

　　專家認(rèn)為，這兩種方式各有所長，但前者更為可取。因?yàn)槭聵I(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，在項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施中并沒有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資資金的責(zé)任心相對更強(qiáng)。而后者均以盈利為主要目的，項(xiàng)目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規(guī)模越大，其獲得的項(xiàng)目管理費(fèi)可能越高，因而為政府把關(guān)和節(jié)約項(xiàng)目投資的動力“天然”不足。

　　代建范圍確定

　　如何確定代建項(xiàng)目范圍？專家認(rèn)為，代建機(jī)構(gòu)可按照“基本集中，抓大放小”的原則確定。“基本集中”即指，公益性項(xiàng)目及以社會、環(huán)境效益為主的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目均應(yīng)納入代建范圍。對于建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防、公安等部門的政府投資項(xiàng)目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或設(shè)立項(xiàng)目法人并由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過程管理。其余項(xiàng)目，包括政府出資建設(shè)的市政工程、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范圍。鑒于代建制作為一種新的建設(shè)模式，在我國還處于探索階段，全部納入代建范圍的難度比較大，因此各地均實(shí)行“抓大放小”原則，將納入代建范圍的項(xiàng)目投資或建設(shè)規(guī)模控制在一定限額以上。

　　代建機(jī)構(gòu)職責(zé)

　　如何設(shè)定代建機(jī)構(gòu)的職責(zé)？專家建議按照“盡量全過程負(fù)責(zé)”的原則，包括根據(jù)項(xiàng)目使用單位要求，主持項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作；根據(jù)投資主管部門下達(dá)的政府投資計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項(xiàng)目總預(yù)算，并報投資主管部門核定；負(fù)責(zé)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批和施工報建等施工準(zhǔn)備工作；負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè)計、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證和設(shè)計變更工作；負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)等。

　　造“防腐墻”

　　預(yù)算十有九超，甚至一超再超，巨額浪費(fèi)造成投資成本提高，建設(shè)管理水平和投資效益下降，這是以往困擾政府重大建設(shè)項(xiàng)目的“老大難”問題。寧夏政府采購中心一位負(fù)責(zé)人分析，過去政府部門一旦獲得財政撥款的建設(shè)工程后，往往通過成立項(xiàng)目“基建辦”、“項(xiàng)目辦”等部門，直接找施工單位或包工頭建設(shè)。但隔行如隔山，這些“基建辦”們不僅對工程質(zhì)量方面的事情一竅不通易受蒙騙，而且由于投資、建設(shè)、驗(yàn)收等權(quán)力均集中在一個部門中，所以會出現(xiàn)眾多的利益輸送過程，最后的結(jié)果往往是“大樓建起來，干部倒下去”。

　　代建制，為政府公共項(xiàng)目的建設(shè)探出了路子。首先從重點(diǎn)工程的實(shí)施情況看，嚴(yán)格執(zhí)行了財政預(yù)算。代建單位與地方財政廳、發(fā)改委簽訂協(xié)定，作為項(xiàng)目法人，嚴(yán)格按項(xiàng)目概算辦事，標(biāo)書制定只要超預(yù)算，即為廢標(biāo)，超預(yù)算資金財政一律不埋單。政府支付代建單位的進(jìn)度均控制在已完成工程量的80%左右。建筑規(guī)模按設(shè)計任務(wù)書實(shí)施，無任何搭車建設(shè)現(xiàn)象，克服了以往的項(xiàng)目使用單位和建設(shè)單位共為一體，使用單位往往從其自身利益出發(fā)，隨意變更建設(shè)規(guī)模，導(dǎo)致工程造價一超再超現(xiàn)象。

　　其次是專業(yè)性強(qiáng)，工作效率高。代建法人由于專業(yè)從事工程建設(shè)，有一支專業(yè)化隊(duì)伍，他們熟悉業(yè)務(wù)，熟悉市場，成本節(jié)約意識強(qiáng)，這種內(nèi)行管內(nèi)行，既提高工作效率，又節(jié)約成本，它使工程監(jiān)管更“專”。

　　再次，它使權(quán)力分置更“明”。說到底，全部資金由財政部門及國庫統(tǒng)一管理撥付，業(yè)主方既不管錢又不管建，代建單位也是看不見一分錢，所建項(xiàng)目又不是自己用，真正做到“量體裁衣”，從而防止工程越建越大，克服了投資、建設(shè)、管理、使用“多位一體”的弊端，四權(quán)分立且相互制衡，對腐敗的免疫力自然倍增。

　　最后，工程質(zhì)量高，是代建制的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。建設(shè)指揮部建立了施工單位自檢、監(jiān)理單位抽檢、質(zhì)檢單位監(jiān)督的三級質(zhì)量管理，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，對每一道工序進(jìn)行全方位監(jiān)理、全過程跟蹤，發(fā)現(xiàn)問題及時整改。

　　專家分析，作為逐漸被世界發(fā)達(dá)國家廣泛應(yīng)用的一種工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施管理方式，與現(xiàn)行政府投資項(xiàng)目管理體制和政府工程采購相比，代建制具有明顯的優(yōu)勢，政府對代建制項(xiàng)目主要把握產(chǎn)業(yè)政策和宏觀決策，項(xiàng)目具體實(shí)施依靠市場機(jī)制管理，從而有助于規(guī)范政府投資項(xiàng)目管理行為。實(shí)施代建制后，代建人在資金撥付、工程決算、審計等方面受到建設(shè)方的嚴(yán)格監(jiān)督，代建人與建設(shè)方相互監(jiān)督制約，提高了投資效益。建設(shè)方與承包商、供應(yīng)商的直接接觸被壓縮到了最低點(diǎn)，能有效遏制投資項(xiàng)目中的腐敗現(xiàn)象。