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    以已審批的區(qū)域規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步編制區(qū)域國(guó)土規(guī)劃或區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，將區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想和政策意圖落實(shí)到國(guó)土空間，并通過一系列剛性的土地管制手段予以實(shí)施

　　歷經(jīng)5年的《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》，日前終獲國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)破繭而出。

　　和仍在批準(zhǔn)過程中的京津冀城市圈規(guī)劃一起，作為率先啟動(dòng)試點(diǎn)的這兩大區(qū)域規(guī)劃，被外界形容為“起了個(gè)大早卻趕了個(gè)晚集”。

　　“不是制定不出，而是難以推出”。國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)肖金成研究員告訴本刊記者，其難產(chǎn)過程正印證了之前普遍擔(dān)心的各行政區(qū)域之間利益協(xié)調(diào)的難度。“這次的規(guī)劃也只是前進(jìn)了一步，更大的亮點(diǎn)在于明確了長(zhǎng)三角的定位。”

　　“中國(guó)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的提高，要依賴大都市經(jīng)濟(jì)區(qū)的形成和發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)以及新的權(quán)力結(jié)構(gòu)的形成，客觀上需要建設(shè)中國(guó)進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國(guó)的門戶。”中國(guó)科學(xué)院院士、中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員陸大道在接受本刊采訪時(shí)說(shuō)，“長(zhǎng)三角地區(qū)具有在高起點(diǎn)上加快發(fā)展的優(yōu)勢(shì)和機(jī)遇。”

　　“這一跨省市的規(guī)劃制定得不易，落實(shí)起來(lái)更難”，參與規(guī)劃制定過程的專家們表示，規(guī)劃并未涉及實(shí)施規(guī)劃的機(jī)構(gòu)保障方面的內(nèi)容，國(guó)務(wù)院要求發(fā)改委加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤分析和監(jiān)督檢查，充分發(fā)揮長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域合作協(xié)調(diào)機(jī)制的作用，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門按照職能分工，加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃實(shí)施的指導(dǎo)，“這能在多大程度上彌合各方的訴求，還有待時(shí)間檢驗(yàn)。”

　　《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》到底會(huì)對(duì)區(qū)域內(nèi)外產(chǎn)生什么樣的影響？又會(huì)對(duì)各地漸起的區(qū)域規(guī)劃產(chǎn)生什么樣的示范效應(yīng)？本刊記者特別采訪了參與規(guī)劃制定工作的相關(guān)官員和專家學(xué)者。

　　真正的區(qū)域規(guī)劃是空間約束

　　走進(jìn)陸大道院士辦公室，他的同事告知，陸老編著的《2050：中國(guó)的區(qū)域發(fā)展》銷售告罄。

　　與這本探討區(qū)域發(fā)展研究命題的學(xué)術(shù)書熱銷相應(yīng)，“十一五”以來(lái)，各地掀起了區(qū)域規(guī)劃熱潮。

　　盡管兩個(gè)先行試點(diǎn)的跨省市的區(qū)域規(guī)劃剛出和尚待推出，但北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶、黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、關(guān)中天水、鄱陽(yáng)湖生態(tài)區(qū)、圖們江經(jīng)濟(jì)帶、皖江城市帶等，一些地區(qū)性的區(qū)域規(guī)劃已經(jīng)“遍地開花”。

　　如此景象，作為國(guó)家級(jí)區(qū)域規(guī)劃長(zhǎng)江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃和京津冀區(qū)域規(guī)劃專家組組長(zhǎng)的陸大道認(rèn)為，這具有一定的客觀原因。

　　一是各地區(qū)改革開放以來(lái)，特別是最近十多年來(lái)，各地在經(jīng)濟(jì)實(shí)力上，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的權(quán)限上有了很大的發(fā)展，在本地區(qū)發(fā)展決策方面的能力和權(quán)限提高，“區(qū)域發(fā)展什么，怎么發(fā)展，不發(fā)展什么”成為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)決策的核心問題之一；而優(yōu)化環(huán)境，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，先要知道怎么去發(fā)展，需要強(qiáng)調(diào)區(qū)域協(xié)調(diào)。

　　二是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化規(guī)模迅速提高，使得區(qū)域經(jīng)濟(jì)實(shí)力和各種區(qū)域經(jīng)濟(jì)體系開始形成，以大城市為中心的區(qū)域經(jīng)濟(jì)在國(guó)家和地區(qū)發(fā)展中的地位愈來(lái)愈得到加強(qiáng)。各地區(qū)逐漸認(rèn)識(shí)到，城市群要在全國(guó)有實(shí)力，必須要一體化。

　　三是國(guó)際化進(jìn)程的加快，中國(guó)在客觀上需要建設(shè)國(guó)家進(jìn)入世界的樞紐和世界進(jìn)入中國(guó)的門戶，需要以國(guó)際性城市為核心的城市群。隨著中國(guó)融入國(guó)際經(jīng)濟(jì)的體量越來(lái)越強(qiáng)大，必須要有兩三個(gè)城市群擔(dān)當(dāng)門戶和樞紐，這客觀上落在珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀身上。國(guó)家發(fā)改委組織進(jìn)行了京津冀和長(zhǎng)江三角洲地區(qū)的區(qū)域規(guī)劃的編制，各地區(qū)紛紛效仿，希望成為在這三極之后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第四極、第五極。

　　同樣是上述京津冀和長(zhǎng)三角區(qū)域規(guī)劃專家組成員的肖金成研究員認(rèn)為，應(yīng)該對(duì)熱鬧紛繁的各種規(guī)劃、試驗(yàn)區(qū)等劃清身份。在他看來(lái)，上述提及的北部灣地帶、江蘇沿海經(jīng)濟(jì)帶、遼寧省沿海經(jīng)濟(jì)帶等八個(gè)規(guī)劃加上珠三角和長(zhǎng)三角規(guī)劃才能算作區(qū)域規(guī)劃，而天津?yàn)I海新區(qū)、浦東、武漢城市圈、成都重慶綜合配套改革區(qū)、長(zhǎng)株潭一體化應(yīng)該是綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的范疇，主要是對(duì)一些政策先行先試。

　　“另外，還有一類是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見，比如關(guān)于促進(jìn)西藏、新疆發(fā)展的指導(dǎo)意見，促進(jìn)寧夏、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見，建設(shè)海南國(guó)際旅游島的指導(dǎo)意見等”，肖金成認(rèn)為，規(guī)劃是制度性安排，是有明確范圍的，約束力強(qiáng)，而指導(dǎo)意見是不具約束力的。”

　　“真正的區(qū)域規(guī)劃既不是發(fā)展也不是改革，應(yīng)該是空間約束，明確規(guī)定哪些能干哪些不能干。只是現(xiàn)在一些區(qū)域規(guī)劃包含了一些改革的內(nèi)容。”肖金成說(shuō)，“現(xiàn)在有一種看法認(rèn)為，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了一個(gè)規(guī)劃，這個(gè)地區(qū)就成為重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，國(guó)家政策資金都會(huì)大力支持，可以批很多項(xiàng)目，將來(lái)發(fā)展可以不受限制，這純粹是誤讀。”

　　瞄準(zhǔn)“十二五”規(guī)劃文本

　　在肖金成看來(lái)，編制區(qū)域規(guī)劃是為了促進(jìn)區(qū)域科學(xué)發(fā)展，吸取過去盲目發(fā)展，不受限制，村村冒煙，想在哪里發(fā)展就在哪里發(fā)展的教訓(xùn)。為了更好地實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，跨省區(qū)市的區(qū)域規(guī)劃應(yīng)該由國(guó)家來(lái)編制。事實(shí)上，2005年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)意見》，其中一個(gè)內(nèi)容明確表示加強(qiáng)區(qū)域規(guī)劃的編制，國(guó)家主要編制的范圍是“跨省區(qū)的規(guī)劃，重點(diǎn)城市群的規(guī)劃和重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)區(qū)的規(guī)劃”。

　　“有人認(rèn)為搞這么多規(guī)劃，都是重點(diǎn)，不就沒有重點(diǎn)了嗎？實(shí)際規(guī)劃既有發(fā)展的內(nèi)容，也有約束的指標(biāo)，是為了科學(xué)合理地發(fā)展。”正是在這個(gè)意義上，肖金成認(rèn)為，“‘十二五’應(yīng)繼續(xù)推進(jìn)區(qū)域規(guī)劃，而且多比少好，最好是全覆蓋。”

　　值得注意的傾向是，“各地區(qū)在中央做‘工作’，都意在進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃文本。”陸大道提醒說(shuō)。

　　這其中的原因在于“區(qū)域規(guī)劃反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)要求。各地希望這種要求可以通過規(guī)劃經(jīng)由國(guó)家審批之后，進(jìn)入全國(guó)‘十二五’規(guī)劃的文本，成為所謂‘國(guó)家戰(zhàn)略’的一部分”。陸大道說(shuō)。

　　“什么是國(guó)家戰(zhàn)略？”陸大道說(shuō)，“是這一地區(qū)的發(fā)展在全國(guó)大范圍內(nèi)具有重要的引領(lǐng)作用，包括大的支撐作用。現(xiàn)在的問題是，在各地區(qū)的要求下，把不是國(guó)家戰(zhàn)略的地區(qū)也搞成國(guó)家戰(zhàn)略地區(qū)了。”

　　“一些經(jīng)濟(jì)區(qū)域在地區(qū)有重要意義，但其產(chǎn)業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在全國(guó)來(lái)說(shuō)，談不上有重要的國(guó)家戰(zhàn)略意義，比如長(zhǎng)株潭地區(qū)、中原城市群、蘇北沿海經(jīng)濟(jì)帶等，應(yīng)該說(shuō)對(duì)本省具有重要意義。還有的區(qū)域內(nèi)的一些產(chǎn)業(yè)比如石油化工、制造業(yè)在全國(guó)有意義，與國(guó)家戰(zhàn)略地區(qū)的產(chǎn)業(yè)有協(xié)作關(guān)系，但是不見得能發(fā)揮大范圍的引領(lǐng)作用”。在陸大道看來(lái)，“現(xiàn)在各地區(qū)提出的國(guó)家戰(zhàn)略區(qū)域，在各地區(qū)是重點(diǎn)，具有區(qū)域性的戰(zhàn)略意義，但是不具有全國(guó)性的戰(zhàn)略意義。”

　　“現(xiàn)在的問題是，一些地區(qū)相互攀比，搞規(guī)劃，通過溝通，做工作，希望發(fā)改委組織編制區(qū)域規(guī)劃，再由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)通過。有的已經(jīng)批了，有的地區(qū)還在向中央政府要求編制區(qū)域規(guī)劃，進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略。”陸大道指出，“從全國(guó)來(lái)說(shuō)，大家都是戰(zhàn)略重點(diǎn)怎么行？戰(zhàn)略重點(diǎn)應(yīng)該是有標(biāo)準(zhǔn)的。”

　　在國(guó)家“十一五”規(guī)劃中，天津?yàn)I海新區(qū)、黃河三角洲生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)、曹妃甸工業(yè)區(qū)的發(fā)展目標(biāo)被納入。“從‘十一五’的實(shí)施過程中，一些地方認(rèn)為這是特別重要的‘砝碼’，所以提早籌劃把發(fā)展目標(biāo)凝煉形成規(guī)劃，希望納入國(guó)家‘十二五’規(guī)劃中，以謀求有更大發(fā)展。”同時(shí)，陸大道認(rèn)為，“發(fā)改委5年前就開始編制長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域規(guī)劃，對(duì)全國(guó)其他地區(qū)有一定示范效應(yīng)。一些地方感覺納入國(guó)家目標(biāo)，地位就會(huì)上升。在這種背景下，懷揣著進(jìn)入國(guó)家戰(zhàn)略夢(mèng)想的區(qū)域規(guī)劃就紛紛出爐了。”

　　“如果把上述規(guī)劃都列入國(guó)家‘十二五’規(guī)劃文本，并列起來(lái)都成為國(guó)家戰(zhàn)略重點(diǎn)，就顯出較多的不協(xié)調(diào)，不能準(zhǔn)確而科學(xué)地體現(xiàn)今后一個(gè)時(shí)期全國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略重點(diǎn)。”作為國(guó)家規(guī)劃專家委員會(huì)成員，陸大道認(rèn)為，不宜將各地區(qū)已經(jīng)得到批準(zhǔn)或者正在組織編制的規(guī)劃區(qū)域都寫進(jìn)國(guó)家“十二五”規(guī)劃中。