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災后重建總體規劃需要綜合減災的指導
——寫在《國家汶川地震災后恢復重建總體規劃（公開征求意見稿）》發布之際 8月12日，國家汶川地震災后重建規劃組公布了《國家汶川地震災后恢復重建總體規劃》（公開征求意見稿），它是我國開展大規模災后重建的重要舉措。筆者在通讀該規劃后有些思考和建議，愿與業內外交流。 一、災后重建總體規劃要用綜合減災思想作指導 1．災后重建規劃指導思想不可缺少綜合減災。綜合減災是國內外長期防災減災實踐證明非常有效的方法，既包括管理對策，也包含技術手段。所謂綜合是要以災后重建為研究對象，對構成這一復雜巨系統的各子系統予以安全意義上的規劃、設計與協調，絕不是單純意義上的恢復到災前水平的“再建”。因此規劃不僅要保障公眾重建家園，將生產和生活恢復到正常狀態，更重要的是轉“危”為“機”，不可進行單方面的重建，而要實現綜合減災統籌。這種綜合減災意義上的重建至少涉及如下方面：住房重建與高可靠基礎設施重建；政府減災行政管理體系的重建；以產業科學布局為核心的經濟發展體系重建；突出以人為本，強調減災在社區的社會體系重建；城鄉統籌發展中新農村建設的重建；國家應對巨災的救助體系的重建等。所以是否突出“綜合減災”的指導思想是決定規劃編制趨向及水準的關鍵。 2．災后重建規劃要充分明示綜合災情。汶川大地震現在正進入重建恢復期及災后建設期，重要的是必須對災情及其潛在破壞有個全面的把握。汶川巨災的區情特點是：它位于我國青藏高原向四川盆地的過渡地帶，地貌與地質構造復雜，大斷裂縱橫交錯、高山峽谷密集、地形支離破碎，是地震、泥石流、滑坡、山洪等自然災害頻發區和重災區。在這一區位上，涵蓋了發達地區與欠發達地區，既有成都、綿陽、德陽等經濟發展水平較高、工業和服務業基礎較強的成渝經濟帶重要組成城市，又有北川、汶川、青川等以山地為主、災害頻發的山地農業及旅游生態區。這表明，在汶川巨災的災情分析及未來災害潛勢分析中，必須關注自然與人為交織的災情，不可忽略人為災害。 3．災后重建規劃要明確這是當前中國最大的綜合減災示范項目。2007年8月5日國務院辦公廳印發《國家綜合減災“十一五”規劃》，其中強調，巨災是我國經濟社會發展的重大憂患，要在落實綜合減災思想的同時，重點實施全國重點區域綜合災害風險的示范項目。對此筆者認為，抓住汶川巨災重建規劃的實例，比較綜合減災風險及能力建設上的薄弱環節及隱患，將提出極其有針對性的防災減災建設方案，從而會有效地充實現有規劃第十章的內容。通過汶川地震災后救援工作及工程抗震調研發現，僅有效“救援搶險”的環節就需建筑師、結構工程師、救援人員、地震工作者、心理療傷醫生等的共同配合，只有在細致總結經驗、分析教訓中才能得到新建筑結構背景下的“逃生準則”，否則將嚴重誤導相關人員。 二、如何縱深研究并發掘綜合減災的科學優勢 汶川巨災使越來越多的科技工作者認同，它絕不是一個簡單的自然災害，如果僅用“天災”來總括這次災情，很多問題就會被忽略，而到頭來還會在未來災情中暴露出我們在安全減災應急管理上的“短板”。如今有關地震預報、預測問題仍是議論此次災害的焦點，在這方面從中國地震史料的發展與變遷看，能發現我國基本建設上確有諸多不足，而正是這些不足對四川乃至更多的地區留下了應關注的隱患，這種擴展了的災情隱患分析法是綜合減災所要求的。 在災后重建規劃的時間跨度上，國家發改委否定了先前提到的“前三后五”的構想，最終確立為三年，目的是盡快恢復災區的生活、生產秩序，達到或者超過災前水平。筆者認為，三年建設重在規劃要到位，這種到位在于是否真正進行了災害風險評估，是否真正把握住重建區域的安全承載力及致災脆弱性，是否了解地震造成次生災害的本質。 三、災后重建規劃要作為國家綜合減災示范工程個案研究 汶川大地震后，在恢復災區通訊、勘察和評估震區災情，打通運輸通道、搜救遇難者生命、拆除災區危房、醫療災民心理創傷、監控災情發展和余震、運送救災物資和傷員等工作中，科技新品發揮了作用，歸納起來有10大科技工具，即：海事衛星電話、衛星遙感與衛星導航設備、生命探測儀、野戰醫院、搜救犬、遙感技術和航空遙感飛機、直升機、搜救工具、爆破技術、心理危機干預等。雖然這10大技術比之1976年唐山大震有了根本改進，但我們在有針對性專業化防災產業上有許多不足，無論從產業份額上還是品種類型上均處于低水平。綜合減災概念下的突發公共事件處置，從監測開始都需要具備有效的關鍵技術和裝備，特別是要有一個高度智能化的應急處置平臺系統，可迄今我國尚沒有國家層面的綜合減災應急成套技術和裝備，也未形成應急核心技術自主創新能力，因此要全面應對《國家綜合減災“十一五”規劃》中所涉及的巨災，并全面提升我國抵御風險能力是相當困難的，出路必須是加快發展應急產業。可以預測中國應急產業至少要在三方面得到發展：⑴應急處置裝備的生產和維護；⑵應急平臺體系的建設和維護；⑶應急教育培訓和咨詢服務等。 汶川災后重建規劃的編制與實施之所以易于納入《國家綜合減災“十一五”規劃》之中，是因為規劃中已明確要在“十一五”期間在全國建設八大方面示范工程，其中“全國重點區域綜合災害風險能力調查工程”、“國家四級災害應急救助指揮系統建設工程”、“中央級救災物資儲備體系建設工程”、“社區減災能力建設示范工程”、“減災科技創新與成果轉化工程”等均極其適合汶川災后重建的項目。正是從此種意義及目標上看，加強汶川災后重建的綜合減災能力建設至關重要，汶川重建規劃的綜合減災目標要求應統籌考慮以地震、地質災害為主的各類自然災害與人為災害發生的可能性，充分發揮各有關部門和社會方面的合力作用，綜合運用行政、法律、科技、市場等多種手段，強調要著力推進安全減災工作由減輕災害損失向減輕災害風險轉變，要著力加強汶川災區監測預警、防災備災、應急處置、災害救助與恢復重建能力建設，要著力健全符合災后重建綜合減災管理的體制、機制和法制，切實通過綜合減災示范項目的推進，更全面、更深入、更有效地給災區造福。 作者：中國災害防御協會副秘書長 金磊
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