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北大教授董黎明：城市定位與發展戰略
董黎明：北京大學環境學院城市與區域規劃系教授、博士生導師。1961年畢業于北京大學經濟地理專業，其后一直在北京大學從事城市規劃、城市土地利用、房地產估價、房地產開發等方面的教學和研究工作。 主要社會兼職：中國土地學會副理事長，中國房地產估價師學會顧問，中國土地估價師學會顧問。 從20世紀80年代開始，一直從事城市土地經濟評價、城市土地分等定級的研究和實踐，其理論成果《城鎮土地定級規程》（1993年出版）被國土資源部作為土地估價師考試的指定參考書，此項成果也是制定國家《城市土地分等定級規范》的重要基礎。曾主持天津、廈門、濟南、山東黃島等地的城市土地定級估價，其中天津、廈門的項目曾獲原國家土地管理局的科學技術進步獎。 主要著作還有《城鎮土地定級原理》、《房地產評估》、《房地產開發與經營管理》等。 我國當前正處于經濟與城鎮化快速發展的階段。為了指導城鎮有序合理的發展，各地都在編制城鄉規劃或制定城市發展戰略。城市定位，則是其中一個十分重要的內容。讀者不禁要問：什么是城市定位？它與制定發展戰略有何關系？怎樣才能走出誤區，科學地進行城市定位？對此，筆者根據近年的一些實踐經驗，試圖從以下方面，探討上述問題。 城市定位的內涵 城市定位，通俗地講，就是通過分析的方法，確定城市在國家和一定地域范圍扮演的“角色”，即城市承擔的主要任務和發揮的作用。在眾多的城市中，并非每個城市的發展都是雷同一致的，例如:省會城市扮演的是政治中心的角色，必然在省域范圍內發揮行政的作用;具有豐富的旅游資源的城市，每年吸引國內外大量的游客，其承擔的主要任務顯然是發展旅游業;處于交通樞紐位置的城市，最突出的職能是交通運輸，應發揮交通的優勢作用。可見，不同類型的城市，其地位作用各不相同，只有將城市擺在正確的位置，對其進行準確定位，揭示每個城市的職能差異，才能充分發揮城市的優勢和特色。 城市定位也是城市規劃的重要內容，在城市規劃中分析確定城市性質實質上就是城市定位。其含義是通過分析城市的主要職能，揭示某個城市區別于其它城市本質的差別，抓住城市最基本的特征。由于明確了每個城市在地域分工中的地位和作用，也就找到了城市應該扮演的角色。其最終目的同樣是最大限度地發揮城市群體各自的優勢。總之，無論是城市定位還是確定城市性質，都是通過宏觀的區域分析，研究城市之間的差異和職能分工，突出城市的個性而不是它們的共性。 城市定位的作用 城市定位涉及到究竟要建設一個什么樣的城市的問題。城市定位是否準確，不僅關系到城市本身的發展前景，同時也牽涉到區域各級城鎮的合理分工和協調發展。因此，城市定位是城市發展戰略必不可缺少的內容。 其意義和作用可歸納為以下幾方面： 第一，從宏觀的層面看，在市場經濟的條件下，區域中的每個城市的發展既有相互競爭的一面，同時又有協同互補的需求。城市之間的競爭是一把雙刃劍，它既可激勵城市的快速發展，但如果城市不考慮自己的優勢和特色，盲目地加入惡性競爭的行列，就會適得其反。例如，當前不少城市看到汽車制造技術含量高、市場前景廣闊而紛紛上馬汽車制造廠，其后果必然會出現大量的重復建設，造成資源和投資的嚴重浪費，那些不具備條件生產汽車的城市因競爭力不夠往往面臨破產。反之，科學的城市定位是從區域的合理分工出發，根據國家多方面的需要和每個城市的優勢，確定城市不同的發展方向。由于城市之間定位不同，在相互的競爭中取長補短，既有分工，又有協作，避免了發展的盲目性，在總體上必將取得最佳的綜合效益。 第二，對一個城市而言，只有合理的定位，才能突出城市特色，充分發揮城市的優勢。城市定位不準，就會迷失方向，丟掉特色。一旦城市的發展和城市的風格與別的城市雷同，最終將喪失自身的競爭力。同樣，一個企業的產品如果缺乏自己的特色，與別的廠家同屬一個模子克隆出來，在市場上也是無人問津的。可見，充分發揮城市特色，才能使城市不斷地創新、發展、壯大，在競爭中立于不敗之地。 第三，城市定位是制定城市發展方針和產業政策的重要依據。城市發展方針是指導城市發展的綱領，其主要內容是確定城市發展的目標、發展重點以及相關的公共政策。城市方針要從城市的實際情況出發，突出城市的特點，才具有針對性和可操作性，因此，城市的性質、定位，就成為制定城市發展方針的重要依據。 鑒于各類城市的定位不同，其發展方針是有差別的，例如:定位為風景旅游的城市，其發展方針應強調正確處理發展與保護的關系，因為只有生態、旅游資源不受到破壞，城市擁有良好的環境，才能吸引大量國內外的游客，起到促進城市的發展的作用。為了實現這一目標，在產業政策上除以旅游和第三產業作為支柱產業外，應嚴格控制有污染的企業在風景區周圍發展。反之，對于工業城市，其相應的發展方針應從各方面創造條件，保障工業可持續發展。 城市定位的誤區 城市定位看似簡單，不少人認為無非用一兩句話就能對城市的特征進行概括。其實不然，鑒于當前人們對城市定位的內涵理解不同，定位的方法各異，得出的定位結果自然五花八門，難以統一，成為城市規劃爭議最多的內容。大量的事實表明，當前在城市定位過程中的確存在不少誤區： 誤區之1：混淆城市個性與共性 任何城市在發展過程中都具有兩面性，即城市的共性和城市的個性。前者是城市發展中共同需要遵循的客觀規律，共同達到的目標和必須貫徹的方針政策。例如:我國的城市都應實現城市的現代化，走可持續的發展道路，統籌城鄉建設，建設為宜居型的城市等等，均屬于城市共性的范疇。城市的個性實質上就是城市的性質，反映城市的特色和城市職能分工的差異。城市定位并不要求我們去歸納城市的共同點，如果將城市的共性替代城市的個性，或將兩者混為一體，就等同于要求每個城市按同一的模式和路子去發展，城市就會失掉自身的特色和優勢。 誤區之2：坐井觀天，就城市論城市 俗話講，“是驢是馬，需要拿出來遛遛”。同樣，城市的地位和作用，城市的優勢和特色，只有通過相互比較，才能分出高低。當前有些城市定位時，不考慮自身的自然、社會、經濟環境，不研究其它城市在區域中的地位和作用，過高地估計自己的“優勢條件”，關在屋子里定性，往往會脫離實際。最明顯的例子是：當前一些科技力量不強、現有基礎較差的中小城市要在不久將自己打造為“高新技術”、“先進制造業”的基地，甚至還要定位成為“國際性的城市”。 誤區之3：混淆城市的主要職能和其它職能 鑒于每個城市都是一定地域的中心，因而都具有多種職能。首先，它們都是不同級別的政治中心——省會、地級市、縣城等等，在一定的范圍行使行政管轄的職能;其次，城市本身也是一個經濟實體，具有多個產業部門，如制造業、交通運輸業、旅游業、商業服務等等；此外，城市中還有一定數量的科技、文化、教育機構，承擔一定區域的科技文化職能。在進行城市定位時，為了促進各行各業的發展，一些城市往往將其大大小小的職能都列為城市的性質：諸如某某城市既是政治、經濟、文化中心，又是科技、交通、物流、金融、旅游中心等等。這樣的定位看似全面，由于求全，其結果必然是千城一面，毫無特色可言。事實上每個城市雖具有多種職能，但并非每一個城市職能在區域中都具有同等的影響力，只有對國家和區域承擔主要任務或具有重要影響力的主要職能，才能反映城市的地位和作用，構成本質的特征。 城市定位的方法 針對上述城市定位存在的問題，正確的定位方法應從以下三方面入手： 1，跳出城市的圈子，從更大的區域范圍分析自身的比較優勢 每個城市的發展都存在優勢條件和制約因素兩個方面。只有認清城市的優勢，才能做到揚長避短，達到準確定位的目的。但是，城市優勢不是主觀臆測的結果，而是通過比較分析得到的。 比如，某市制造業的效益比煤炭采掘業高，似乎制造業成為該市的優勢部門；通過區域城市之間的比較發現：該市所在的區域內缺乏煤炭資源，而且其制造業的效益相對低于區內其他城市的制造業。從比較優勢的角度分析，該市的優勢產業應是煤炭而不是制造業，因為它一旦放棄了煤炭生產而大力發展制造業，雖然會使城市自身的GDP增速加大，但從整個區域的大局看，由于該區缺煤，需要從遠處將煤炭調入，大大增加了運輸和生產成本，在經濟上反而得不償失。 2，分析城市的主要職能 如前所述，每個城市都有許多職能，但只有主要職能才能反映城市在地域分工中的地位和作用。所謂主要職能是指對區域有很大影響、在城市發展中起主導作用的職能。判斷城市的主要職能可采用定性與定量相結合的方法，前者主要偏重于區域宏觀層面的分析，適用于城市的政治、文化、科技等非經濟職能;定量分析可通過區位、產業結構等方面的數據，研究城市的經濟職能和各類產業在區域和城市中的地位與作用，例如:大慶的石油產量占全國近40%，石油開采及加工工業的產值占本市工業總產值80%以上，據此，大慶可定位為全國的能源生產基地。 3，根據上位規劃對城市進行定位 新的城鄉規劃法規定，我國的城鄉規劃按空間范圍可分為城鎮體系規劃、城市規劃、鎮規劃、鄉規劃和村規劃五個層次，所謂上位規劃是指比本規劃層次更高的規劃。以北京為例，北京城市總體規劃是各區縣新城的上位規劃，而后者又是鄉、村的上位規劃。 上位規劃的城市定性之所以能夠作為下位規劃的依據是因為：兩者是整體與局部的關系，上位規劃通過更大區域范圍城鎮之間的職能比較，可從整體、宏觀的角度更準確地分析區域中某個城市的地位與作用；通過合理的城市職能分工，又可發揮區域各級城鎮的比較優勢，在總體上取得最佳的效益。反之，從局部的視角進行城市定位，就城市論城市，往往會抓了芝麻，丟了西瓜。 城市定位的實例分析 1、首都北京的城市定位 建國以來北京的城市定位，在不同的發展階段，存在重大的差別。作為首都，北京是全國政治中心的地位是毋庸置疑的。問題在于，北京要不要成為全國的經濟中心？要不要大力發展現代化的工業？這對于北京的發展方向至關重要，也是北京定位爭論的焦點之一。 早在上個世紀50年代，北京成為新中國的首都之后，為了改變封建社會遺留下的消費性城市的面貌，突出工人階級的領導，在進行城市定位時，強調“首都應該成為我國政治、經濟和文化的中心，特別要把它建設成為我國強大的工業基地和技術科學的中心”。這一定位，一直持續到改革開放的前夕。受當時城市定位的影響，北京市委在1958年提出“爭取在5年內把北京建設成為現代化工業基地”的口號，發展了包括重工業為核心的一系列工業。到1979年，北京的工業產值已超過天津，僅次于上海，成為全國最大的工業城市之一。 現在看來，建設工業基地的城市發展方針固然可以為北京的現代化建設打下雄厚的物質基礎，但其負面影響也十分嚴重，不可小視。首先，北京發展的許多工業門類——鋼鐵、石油化工、建材等，不僅具有嚴重的污染，而且又是占地多，耗水、耗能大的大型企業，從而使北京的資源、環境不堪重負，對城市的宜居性構成巨大的威脅。其次，工業發展吸引了大量的外來人口，導致北京城市規模迅速擴大，1949年北京的戶籍人口只有414萬，到八十年代中期已增加到950萬，人口的擴張成為北京“攤大餅”向外蔓延的主因。 為了扭轉北京城市定位不當、工業發展過多帶來的弊端，1982年修訂的城市總體規劃確定了城市的性質是“全國的政治中心和文化中心”，不再提出“全國的經濟中心”和“工業基地”。進入21世紀，考慮到我國日益增強的國力和國際地位，首都北京在全球的影響和地位越來越重要，在2005年經過國務院批準的新一輪城市總體規劃中，對城市的定位又有進一步的發展，規定北京的城市性質是“中華人民共和國的首都，是全國的政治中心、文化中心，是世界著名的古都和現代國際城市”。 根據新的城市定位，北京未來的發展戰略應充分發揮城市的政治、科技、文化職能的作用，擴大國際交往與國際合作的力度，強化生態環境的建設和古都文化遺產的保護，通過區域協調發展政策，將不宜布置在北京的企業和功能如首都鋼鐵廠等擴散到環渤海地區，力爭到2050年左右，“將北京建設成為經濟、社會、生態全面協調可持續發展的城市，進入世界城市的行列”。 2、北京重點新城的定位 新一輪的北京城市總體規劃，在中心城區外圍一共規劃了11個新城，其中通州、順義、亦莊為重點建設新城。其共同特點均位于北京東部的產業發展帶上，未來具有廣闊的發展前景。除了共性之外，這三個新城的主要職能有沒有本質的差異？各有什么特色？這就涉及到新城的定位問題。 從地域合理分工及更大的區域范圍分析三新城的比較優勢，不難發現它們之間在北京未來發展過程中承擔的主要任務有很大的差別，在北京這個“舞臺”上扮演不同的角色，其發展方向和采取的發展戰略也不完全一樣。 （1）通州新城 歷史上通州是大運河的源頭，是聯系京都與經濟發達的長江三角洲的紐帶，交通地理位置十分重要。時至今日，通州仍是北京通往環渤海地區的重要門戶，擁有多條鐵路、高速公路、城際鐵路與天津、唐山乃至東北地區溝通。 此外，它還是北京東西軸線和東部發展帶的節點，與中心城區近在咫尺，市內公交便捷，是接納北京市中心區人口和其他職能的理想地點。而運河風貌又為其建設濱水宜居城市打下良好的基礎。 根據以上分析，通州可定位于：全面為首都綜合服務的新城，也是北京參與環渤海區域合作的重要基地。 其發展首先應服務首都，積極推動中心城區人口和職能的疏解；新城建設要突出運河文化的內涵，打造為首都文化中心服務的文化產業基地，培育和壯大文化創意、專業會展、出版、影視創作等新興產業。同時要根據自身的特點發展高端的現代服務業，如區域商貿、休閑、娛樂、金融、商務等。此外，作為面向京、津、冀的服務中心，還要加強區域交通基礎設施的建設，充分利用運河的優勢構建環境優美的濱水宜居新城。 （2）順義新城 地處北京東北，距中心城區只有30公里，境內有兩條鐵路、4條快速公路通過，與市中心和其它區縣聯系十分方便。與其他兩個重點新城相比，其最大的優勢是首都國際機場為順義帶來的發展機遇。眾所周知，在經濟全球化的時代，大型的機場已成為聯系國內外重要的樞紐。北京為了打造成為國際性的大都市，經過不斷的發展與擴建，位于順義的首都機場2007年的吞吐量已突破5000萬人次，躋身于世界十大機場的行列;三號航站樓使用后，隨著吞吐量的進一步增加，在短期內更有可能成為世界五大機場之一。此外，順義也是工業基礎最好的區縣，2005年國內生產總值達到265億元，人均4500美元，基本形成汽車制造、電子、食品飲料為主導的產業體系。 利用這一優勢地位，順義新城應定位于：世界級的國際空港、首都臨空產業中心和現代制造業基地。今后發展的主要方向是依托國際機場，積極發展國際會展、商務、物流等臨空產業，培育以空港工業區和天竺出口加工區為依托的高新技術集群。與此同時，可在現有工業基礎上進一步發展高端、高效、高輻射力的現代制造業。利用潮白河兩岸的優美環境，還可發展休閑旅游業，為首都居民節假日提供娛樂度假的場所和高檔的住宅。 （3）亦莊新城 從發展的時序看，亦莊是北京名副其實的新城。從1991年8月亦莊經濟技術開發區成立至今，尚不到20年時間。借首都雄厚的實力和良好的發展條件，亦莊當前已成為全國開發區五強之一。特別需要提及的是，1999年，亦莊又成為北京高新技術開發區——中關村科技園區的重要組成部分。兼具高端產業和高科技產業雙重職能。鑒于亦莊開發區過去只是一個經濟實體而缺乏作為城鎮的完整功能，在2005年新的北京城市總體規劃中，將其正式定位為重點建設新城。 從整個北京的發展定位看，雖然城市性質未提經濟中心，但并不意味北京不能發展任何工業。實際上，北京雄厚的科技文化底蘊為發展高新技術產業打下了良好的基礎。2005年北京科技園區高新技術產業實現銷售收入占全國園區1/7，就是一個有力的例證。據此，亦莊新城的定位應是首都重要的區域性產業生產基地和高新技術產業中心。今后的發展戰略除了要補充居住、科技、文化、體育、衛生等城鎮職能外，還要進一步提升現代制造業的層次和國際競爭力，打造高新技術產業中心，重點發展電子、汽車、醫藥、裝備等高技術產業和現代制造業，相應構建以區域產業集群為依托的高端產業服務基地。
編輯：royal |
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